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資訊篇
2019年9月17日，聊城市紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站公布了3起典型案例，其中的3名市監(jiān)執(zhí)法人員因?qū)o(wú)照經(jīng)營(yíng)“只罰款未取締”而被判有期徒刑并被雙開(kāi)的案例，引發(fā)媒體關(guān)注并被廣泛轉(zhuǎn)載。事實(shí)上，這已不是第一起市監(jiān)干部因“只罰款未取締”而被追責(zé)的案例。
莘縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局大張家監(jiān)管所所長(zhǎng)岳遠(yuǎn)盛等人食品監(jiān)管瀆職問(wèn)題。2012年6月至2015年11月，莘縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局大張家監(jiān)管所所長(zhǎng)岳遠(yuǎn)盛、科員范蘇民、孔繁賀三人在明知莘縣大張明泉飲料加工廠無(wú)照經(jīng)營(yíng)的情況下，違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，多次對(duì)該廠實(shí)施罰款卻未依法取締，致使50余萬(wàn)元的假冒匯源果汁流向市場(chǎng)，造成嚴(yán)重后果。上述三人缺乏工作擔(dān)當(dāng)，對(duì)工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，致使國(guó)家和人民利益遭受重大損失，東昌府區(qū)人民法院以食品監(jiān)管瀆職罪，依法分別判處三人有期徒刑7個(gè)月、緩刑一年。2018年9月，莘縣紀(jì)委監(jiān)委分別給予岳遠(yuǎn)盛、范蘇民、孔繁賀開(kāi)除黨籍、開(kāi)除公職處分。
何謂“取締”？解釋清楚并不簡(jiǎn)單
王紅一（中山大學(xué)法學(xué)院教授）
“取締”一詞，意為明令取消或禁止。取締，聽(tīng)起來(lái)有震懾力，老百姓容易理解，是政府監(jiān)管部門(mén)文件和媒體報(bào)道慣用詞，甚至進(jìn)入了立法，涉及工商、公安、國(guó)土資源、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、新聞出版、藥監(jiān)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等諸多領(lǐng)域，涵蓋社會(huì)生活方方面面。
實(shí)踐中，取締是常用的行政措施。被取締者，有不法場(chǎng)所、非法組織以及違法行為等，最常見(jiàn)到的是“取締無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)”。在一些監(jiān)管專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)中，往往被取締者眾多，如報(bào)道稱(chēng)，近期開(kāi)展的網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全專(zhuān)項(xiàng)檢查中，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局透露，下線入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者18.5萬(wàn)家，取締無(wú)證經(jīng)營(yíng)9375家。取締這件事的確有意義，尤其是取締涉及食品安全等有關(guān)民生的違法或不規(guī)范經(jīng)營(yíng)，既大快人心，也增加了公眾的警覺(jué)性。
但何謂“取締”，并不如詞典解釋得那么明確，特別是作為法律中用語(yǔ)，事關(guān)重大，值得探究。
取締與關(guān)停、吊銷(xiāo)、下線等意思接近，有時(shí)混用。譬如，對(duì)于不法娛樂(lè)場(chǎng)所，污染企業(yè)，生產(chǎn)過(guò)剩企業(yè)等予以取締，與關(guān)停含義一致。吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，其實(shí)是強(qiáng)制關(guān)停企業(yè)，也可以說(shuō)是取締了企業(yè)。將違法經(jīng)營(yíng)者從第三方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)下線，與關(guān)停線下企業(yè)結(jié)果相同。但相比之下，取締更具有行政違法處理意味：被發(fā)現(xiàn)（進(jìn)入監(jiān)管視野），被認(rèn)定違法，被勒令停止并處罰，不得再犯。一旦取締，全盤(pán)否定。
但顯然，取締的涵義更復(fù)雜，更讓人費(fèi)解。
例如，取締無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)，取締的究竟是什么？如果取締的是企業(yè)，因無(wú)證無(wú)照，企業(yè)根本不被認(rèn)可，企業(yè)主體資格和經(jīng)營(yíng)資格并不存在，一個(gè)不存在的主體如何取締？如果針對(duì)的是違法行為，違法行為已經(jīng)發(fā)生過(guò)了，又怎么取締？如果是為消滅違法主體的能力，合法的能力是法律許可的，無(wú)需消除，違法的能力如何消除？可見(jiàn)，取締這種形式，如果不添加查封、沒(méi)收非法所得等具體內(nèi)容，很難具有懲前毖后的功用。
由于“取締”一詞入了法，法律必須明確，有關(guān)其定性問(wèn)題，頗讓學(xué)者們費(fèi)了一番腦力，產(chǎn)出了一些學(xué)術(shù)成果。有關(guān)取締性質(zhì)的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)大約有六種之多，對(duì)于取締是否為行政處罰，或行政強(qiáng)制，或兼而有之等等存在若干爭(zhēng)議，尚無(wú)定論。沒(méi)有定性，執(zhí)法的依據(jù)不明，實(shí)踐中，執(zhí)法部門(mén)運(yùn)用起取締措施來(lái)，難免也不一致，開(kāi)罰單、查封、沒(méi)收、銷(xiāo)毀所涉物品等，各自為政。
不僅定性不易，取締之難以把握，還在于其政策性，以及政策與立法之間的沖突。隨著“放管服”改革深入和市場(chǎng)條件等變化，許多許可逐步取消，以往有些被取締的，現(xiàn)在已經(jīng)合法，一些取締的效力在變動(dòng)。以2016年發(fā)生在內(nèi)蒙的某農(nóng)民無(wú)證收購(gòu)玉米案為例，按《糧食流通管理?xiàng)l例》規(guī)定，其行為應(yīng)被取締，一審因此判處非法經(jīng)營(yíng)罪，但中央文件早已將糧食市場(chǎng)放開(kāi)，條例卻沒(méi)有修改，雖然二審改判，仍留下了質(zhì)疑的空間。
總之，在法律領(lǐng)域，取締并不是個(gè)好術(shù)語(yǔ)。有立法已經(jīng)放棄采用，如2003年出臺(tái)、2011年修訂的《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》，現(xiàn)已被2017年施行的《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》替代，后者名稱(chēng)和內(nèi)容均刪除了“取締”一詞，更考慮了避免一概取締的簡(jiǎn)單化執(zhí)法。這種立法進(jìn)步，值得推廣。
——來(lái)源：檢察日?qǐng)?bào)2019.4.10
02
判例：無(wú)照經(jīng)營(yíng)“只罰款未取締”，
舉報(bào)者能否就此起訴市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)？不能！
【裁判要點(diǎn)】
無(wú)論依據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》（2011年修訂）第一條，還是根據(jù)現(xiàn)行有效的《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第一條，查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的目的，是“為了維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益”。對(duì)于無(wú)照經(jīng)營(yíng)違法行為的查處，是維護(hù)市場(chǎng)秩序，和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，并不直接涉及周?chē)粝噜彊?quán)利的保護(hù)問(wèn)題。相鄰居民對(duì)于無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的舉報(bào)，是行政機(jī)關(guān)查處違法行為的重要線索來(lái)源，但相鄰居民個(gè)人并不具有通過(guò)訴訟請(qǐng)求保護(hù)的個(gè)人權(quán)利。
【裁判文書(shū)】
北京市第一中級(jí)人民法院
行 政 裁 定 書(shū)
（2017）京01行終805號(hào)
上訴人（一審原告）孟月……
被上訴人（一審被告）北京市工商行政管理局海淀分局……
上訴人孟月因不服被上訴人北京市工商行政管理局海淀分局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)海淀工商分局）作出的回復(fù)一案，不服北京市海淀區(qū)人民法院（2017）京0108行初501號(hào)行政裁定，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭審理了本案。
孟月向一審法院提起行政訴訟稱(chēng)，孟月于2015年開(kāi)始向北京12345舉報(bào)北京市海淀區(qū)阜北10號(hào)樓和11號(hào)樓多家無(wú)照經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，但未見(jiàn)關(guān)門(mén)，到2017年這些無(wú)照經(jīng)營(yíng)繼續(xù)營(yíng)業(yè)。孟月到甘家口工商所信訪，甘家口工商所對(duì)舉報(bào)信的回復(fù)，只是對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行了處罰。國(guó)家規(guī)定個(gè)體工商戶未經(jīng)登記擅自開(kāi)業(yè)的，屬于無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為。依據(jù)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第五條、第九條及第十四條規(guī)定，甘家口工商所只是對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行了處罰，而沒(méi)有取締，顯然違反了上述規(guī)定。因此，請(qǐng)求依法確認(rèn)海淀工商分局作出的京工商海甘家文告字（2017）第7號(hào)《關(guān)于孟月對(duì)阜北10號(hào)樓11號(hào)樓底商舉報(bào)信的回復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)被訴回復(fù)）違法。
一審法院經(jīng)查，孟月于2017年1月20日向海淀工商分局舉報(bào)阜北10號(hào)樓11號(hào)樓底商涉嫌無(wú)照經(jīng)營(yíng)，海淀工商分局經(jīng)查證，于2017年2月8日作出被訴回復(fù)，經(jīng)核查，北京市海淀區(qū)阜成路北10號(hào)樓11號(hào)樓底商，共涉及商戶22戶，有照11戶，2戶無(wú)需辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照（發(fā)放快遞，福利彩票），無(wú)證無(wú)照9戶，其中4戶為工商主責(zé)已經(jīng)全部處罰；5戶無(wú)證無(wú)照餐飲，主責(zé)為食藥局已轉(zhuǎn)告相關(guān)部門(mén)。孟月不服，遂向法院提起訴訟。
一審法院裁定認(rèn)為，當(dāng)事人提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)符合法定起訴條件。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。本案中，孟月雖向海淀工商分局舉報(bào)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的違法行為，但是，孟月不能證明上述被舉報(bào)行為對(duì)其個(gè)人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。因此，海淀工商分局作出的被訴回復(fù)以及是否對(duì)其舉報(bào)事項(xiàng)履行查處義務(wù)，與孟月的權(quán)利義務(wù)之間不具備行政法上的利害關(guān)系。故，孟月不具備提起本案訴訟的原告主體資格。綜上，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款、第四十九條第（一）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》第三條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：駁回原告孟月的起訴。
上訴人孟月不服一審裁定上訴至本院，請(qǐng)求撤銷(xiāo)一審裁定，指令一審法院實(shí)體審理。其上訴理由略為：一、一層無(wú)照商戶的經(jīng)營(yíng)行為嚴(yán)重影響上訴人的正常生活，嚴(yán)重?fù)p害上訴人的合法權(quán)益，上訴人屬于適格的訴訟主體。二、被上訴人作出的京工商海甘家文告字（2017）第7號(hào)的作出缺乏法律依據(jù)。三、被上訴人稱(chēng)已經(jīng)查處了，但還在繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，處罰應(yīng)當(dāng)徹底取締。
被上訴人海淀工商分局答辯請(qǐng)求駁回孟月的上訴請(qǐng)求，維持一審裁定。其答辯理由略為：一、依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用﹤中華人民共和國(guó)行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡?wèn)題的解釋》第三條第一款第（八）項(xiàng)的規(guī)定，我局作出的行政行為對(duì)上訴人的合法權(quán)益沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)際影響，上訴人的起訴不符合起訴條件。二、我局依據(jù)《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》對(duì)上訴人的舉報(bào)已經(jīng)進(jìn)行了調(diào)查，并對(duì)無(wú)證無(wú)照的商家依據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》作出了相應(yīng)的處罰決定，因此我局已經(jīng)依法履行了法定職責(zé)，且程序合法。
本院認(rèn)為：本案二審主要審查孟月的起訴是否符合法定條件，核心問(wèn)題在于孟月能否作為本案適格原告。當(dāng)事人提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)符合法定的起訴條件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。本案中，孟月向海淀工商分局舉報(bào)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的違法行為，海淀工商分局依法履行了查處職責(zé)，并對(duì)孟月的舉報(bào)進(jìn)行了回復(fù)，孟月本次訴訟系因?qū)５砉ど谭志值牟樘幗Y(jié)果不服，孟月主張商戶的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為嚴(yán)重影響其正常生活。無(wú)論依據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》（2011年修訂）第一條，還是根據(jù)現(xiàn)行有效的《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第一條，查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的目的，是“為了維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益”。對(duì)于無(wú)照經(jīng)營(yíng)違法行為的查處，是維護(hù)市場(chǎng)秩序，和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，并不直接涉及周?chē)粝噜彊?quán)利的保護(hù)問(wèn)題。相鄰居民對(duì)于無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的舉報(bào)，是行政機(jī)關(guān)查處違法行為的重要線索來(lái)源，但相鄰居民個(gè)人并不具有通過(guò)訴訟請(qǐng)求保護(hù)的個(gè)人權(quán)利。因此，孟月與被訴行政行為之間不具備行政法上的利害關(guān)系，故其不具備提起本案訴訟的原告主體資格。孟月如認(rèn)為經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)其生活造成干擾，屬于與經(jīng)營(yíng)者之間的其他民事糾紛，可通過(guò)相應(yīng)的法律途徑解決。綜上，一審法院裁定駁回孟月起訴的處理結(jié)果正確，本院予以維持。孟月的上訴請(qǐng)求無(wú)事實(shí)和法律依據(jù)，本院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：
駁回上訴，維持一審裁定。
本裁定為終審裁定。
審 判 長(zhǎng) 龍 非
審 判 員 王玲芳
審 判 員 丁少芃
二〇一七年十一月二十八日
法官助理 張春城
書(shū) 記 員 趙 彤
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