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唐山市食品藥品監(jiān)督管理局與崔某某行政處罰二審行政判決書

河北省唐山市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2019）冀02行終69號

　　上訴人(原審被告)唐山市食品藥品監(jiān)督管理局。住所地：唐山市建設(shè)北路**號。

　　法定代表人潘樹文，局長。

　　委托代理人胡江，唐山市食品藥品監(jiān)督管理局稽查局工作人員。

　　委托代理人溫國豐，河北鴻翔律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人(原審原告)崔小強(qiáng)，男，住唐山市樂亭縣。

　　委托代理人劉希國，唐山市路南區(qū)永紅橋法律服務(wù)所法律工作者。

　　上訴人唐山市食品藥品監(jiān)督管理局因行政處罰決定一案，不服唐山市路北區(qū)人民法院(2018)冀0203行初295號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭對本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審查明，原告系個體經(jīng)商戶。2017年9月7日，被告執(zhí)法人員到路北區(qū)西外環(huán)君瑞聯(lián)合農(nóng)貿(mào)一層55號進(jìn)行檢查時，發(fā)現(xiàn)原告未取得食品生產(chǎn)許可證從事香油、芝麻醬加工、銷售行為，現(xiàn)場查獲食品標(biāo)簽標(biāo)注“渠口”牌香油3箱，每箱20瓶，瓶體標(biāo)簽標(biāo)注生產(chǎn)許可證號為QS230202010258、生產(chǎn)日期為20170225等不同日期;“渠口”牌芝麻醬5桶，凈含量計量銷售，生產(chǎn)日為20170807等不同日期(以上兩種產(chǎn)品保質(zhì)期均為18個月，地址均為唐山市路北區(qū)果園鄉(xiāng)邊各寨158號)；無標(biāo)簽5公斤/桶的香油5桶、無標(biāo)簽芝麻醬21桶、無標(biāo)簽30公斤/桶的花生醬7桶、20公斤/桶的純滴牌大豆油6桶;“渠口”牌小磨香油標(biāo)簽2247張、芝麻醬標(biāo)簽2227張(標(biāo)簽標(biāo)注地址均為唐山市路北區(qū)果園鄉(xiāng)邊各寨158號，生產(chǎn)許可號QS230202010258、QS130102010258)。

　　被告對上述物品及違法加工場所予以扣押查封。2017年3月1日至2017年9月7日，原告在未取得食品生產(chǎn)許可證的情況下從事生產(chǎn)銷售食品標(biāo)簽上標(biāo)注食品生產(chǎn)許可證編號和QS生產(chǎn)許可證標(biāo)志的香油、芝麻醬，該期間有票據(jù)的違法所得25000元，現(xiàn)場查封扣押生產(chǎn)銷售食品標(biāo)簽上標(biāo)注食品生產(chǎn)許可證編號和QS生產(chǎn)許可證標(biāo)志的香油、芝麻醬貨值950元，以上共計25950元。

　　2018年1月3日，被告作出(唐)食生行罰決[2017]07-002號《行政處罰決定書》，決定對原告沒收其違法所得25000元、沒收違法生產(chǎn)的食品及用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原料等物品并處以259500元罰款(合計罰沒284500元)。

　　原審法院認(rèn)為，根據(jù)《河北省食品小作坊小餐飲小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》第三條之規(guī)定，“本條例所稱食品小作坊，是指由固定生產(chǎn)加工場所，生產(chǎn)條件簡單、經(jīng)營規(guī)模小，從業(yè)人員少，從事食品生產(chǎn)加工活動的個體經(jīng)營者?！苯Y(jié)合原告?zhèn)€體工商戶的性質(zhì)，故原告主張其加工場所應(yīng)定性為食品小作坊的觀點(diǎn)本院予以采納。

　　根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第三十六第三款“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”，對原告的違法行為應(yīng)當(dāng)根據(jù)《河北省食品小作坊小餐飲小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》等予以處理處罰。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(二)項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：撤銷被告唐山市食品藥品監(jiān)督管理局作出的(唐)食生行罰決[2017]07-002號《行政處罰決定書》。

　　唐山市食品藥品監(jiān)督管理局上訴稱：

　　一、上訴人作出的行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分。被上訴人在未取得食品生產(chǎn)許可證的情況下，在其生產(chǎn)、銷售的部分香油、芝麻醬的食品標(biāo)簽上明確標(biāo)注了食品生產(chǎn)許可證編號和QS生產(chǎn)許可證標(biāo)志，這些標(biāo)志是食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)必須取得的許可證明，其行為應(yīng)該認(rèn)定為未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，違反了《中華人民共和國食品安全法》第三十五條第一款的規(guī)定，上訴人依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條第一款的規(guī)定作出的行政處罰，適用法律正確。

　　二、被上訴人生產(chǎn)經(jīng)營芝麻油、芝麻醬需取得食品生產(chǎn)許可證。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第二十九條第一款和《食品生產(chǎn)許可證許可目錄》第0201、0305類將芝麻油、芝麻醬列入該目錄的規(guī)定，芝麻油是需要獲得食品生產(chǎn)許可證的食用油、油脂及其制品，芝麻醬是需要獲得食品生產(chǎn)許可證的調(diào)味品，均應(yīng)適用《中華人民共和國食品安全法》進(jìn)行監(jiān)管。此外，《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第四條規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)生產(chǎn)、銷售或者在經(jīng)營活動中使用列入目錄產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)遵守本辦法。任何單位和個人未取得生產(chǎn)許可證不得生產(chǎn)列入目錄產(chǎn)品。任何單位和個人不得銷售或者在經(jīng)營活動中使用未取得生產(chǎn)許可證的列入目錄產(chǎn)品”。

　　三、一審判決依據(jù)被上訴人個體工商戶的性質(zhì)認(rèn)定其加工場所為食品小作坊的觀點(diǎn)是錯誤的。首先，小作坊和生產(chǎn)企業(yè)的認(rèn)定不取決于生產(chǎn)規(guī)模的大小。《河北省食品小作坊小餐飲小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定食品小作坊屬于個體經(jīng)營者，但不能因此認(rèn)為個體經(jīng)營者經(jīng)營的場所都屬食品小作坊?！妒称飞a(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則(試行)》第三條規(guī)定：“本細(xì)則所稱食品是指經(jīng)過加工、制作并用于銷售的供人們食用或者飲用的制品。本細(xì)則所稱食品生產(chǎn)加工企業(yè)，是指有固定的廠房(場所)、加工設(shè)備和設(shè)施，按照一定的工藝流程，加工、制作、分裝用于銷售的食品的單位和個人(含個體工商戶)”，該條款表明食品生產(chǎn)加工企業(yè)也可以是個體工商戶。其次，區(qū)分小作坊和生產(chǎn)企業(yè)的核心標(biāo)準(zhǔn)是所生產(chǎn)的食品是否納入《食品生產(chǎn)許可證許可目錄》和《國家實(shí)行生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品目錄》。被上訴人生產(chǎn)的芝麻油、芝麻醬已納入《食品生產(chǎn)許可證許可目錄》和《國家實(shí)行生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品目錄》，應(yīng)取得食品生產(chǎn)許可證。

　　綜上，上訴人對被上訴人作出的行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，一審判決依據(jù)不足，故上訴請求：撤銷唐山市路北區(qū)人民法院(2018)冀0203行初295號行政判決；確認(rèn)上訴人作出的(唐)食生行罰決[2017]07-002號行政處罰決定書的行政行為合法，駁回被上訴人的原審訴訟請求；一、二審訴訟費(fèi)用由被上訴人承擔(dān)。

　　崔小強(qiáng)答辯認(rèn)為：

　　一、上訴人作出的行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)錯誤，適用法律錯誤。被上訴人是個體工商戶，店鋪建筑面積48平方米，有兩臺生產(chǎn)設(shè)備，從業(yè)人員只有被上訴人一人，生產(chǎn)規(guī)模較小。根據(jù)《河北省食品小作坊小餐飲小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》第三條的規(guī)定，被上訴人的情況完全符合“食品小作坊”的定義。根據(jù)上述條例第十二條第一款的規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊實(shí)行登記管理，被上訴人的違法行為應(yīng)定性為“食品小作坊未取得登記證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動”，應(yīng)按照該條例第五十一條的規(guī)定進(jìn)行處罰。上訴人作為食品藥品監(jiān)督管理部門進(jìn)行行政管理，應(yīng)當(dāng)依法對不同的食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行準(zhǔn)確分類，方能有針對性地適用不同的法律規(guī)定。

　　二、被上訴人作為食品小作坊，生產(chǎn)經(jīng)營香油、芝麻醬只需進(jìn)行核準(zhǔn)登記取得登記證，并不需要取得食品生產(chǎn)許可證。河北省及唐山市關(guān)于禁止小作坊生產(chǎn)加工的食品目錄的相關(guān)規(guī)定并沒有將香油、芝麻醬列入其中。因此，雖然香油、芝麻醬被列入食品生產(chǎn)許可目錄中，但根據(jù)上述地方性規(guī)定，食品小作坊是可以生產(chǎn)香油、芝麻醬的，只是應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)登記證，而并不需要取得食品生產(chǎn)許可證。

　　三、一審判決并非僅僅依據(jù)答辯人個體工商戶的性質(zhì)即認(rèn)定其加工場所為食品小作坊，而是根據(jù)《河北省食品小作坊小餐飲小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》對“食品小作坊”的定義并結(jié)合答辯人的實(shí)際經(jīng)營狀況綜合認(rèn)定的結(jié)果。

　　首先，上訴人稱小作坊和生產(chǎn)企業(yè)的認(rèn)定并不取決于生產(chǎn)規(guī)模大小的觀點(diǎn)是錯誤的。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》及《河北省食品小作坊小餐飲小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，對食品小作坊和生產(chǎn)企業(yè)主要是從其生產(chǎn)規(guī)模加以認(rèn)定區(qū)分的。答辯人認(rèn)可食品加工企業(yè)也可以是個體工商戶的觀點(diǎn)，但是應(yīng)為達(dá)到食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模的個體工商戶，個體工商戶中不具備生產(chǎn)條件的食品小作坊，仍不能稱其為食品生產(chǎn)加工企業(yè)。

　　其次，上訴人稱區(qū)分小作坊和生產(chǎn)加工企業(yè)的核心標(biāo)準(zhǔn)是所生產(chǎn)的食品是否納入《食品生產(chǎn)許可證許可目錄》和《國家實(shí)行生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品目錄》，該觀點(diǎn)是沒有法律依據(jù)的。

　　本院經(jīng)審理查明的事實(shí)與一審判決認(rèn)定的事實(shí)一致，本院予以確認(rèn)。

　　根據(jù)訴辯雙方的陳述，本院歸納本案爭議的焦點(diǎn)有二：一是崔小強(qiáng)的個體工商戶是否屬于食品小作坊；二是食品小作坊生產(chǎn)加工香油、芝麻醬是否需要取得食品生產(chǎn)許可證本。

　　本院認(rèn)為：

　　一、關(guān)于崔小強(qiáng)的個體工商戶是否屬于食品小作坊的問題。根據(jù)2016年7月1日起施行的《河北省食品小作坊小餐飲小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，食品小作坊是指有固定生產(chǎn)加工場所，生產(chǎn)條件簡單、經(jīng)營規(guī)模小，從業(yè)人員少，從事食品生產(chǎn)加工活動的個體經(jīng)營者。通過上訴人的調(diào)查及被上訴人的自認(rèn)，能夠確認(rèn)的事實(shí)為：崔小強(qiáng)的個體工商戶經(jīng)營場所位于唐山市路北區(qū)西外環(huán)君瑞聯(lián)合農(nóng)貿(mào)一層55號，店鋪面積48平方米，有兩臺可使用的生產(chǎn)設(shè)備，從業(yè)人員為崔小強(qiáng)一人。雖然被上訴人未依上述管理?xiàng)l例的規(guī)定辦理登記證，但從其生產(chǎn)加工場所、生產(chǎn)條件、經(jīng)營規(guī)模及從業(yè)人員來看，符合《河北省食品小作坊小餐飲小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》關(guān)于食品小作坊的定義，故被上訴人關(guān)于其個體工商戶的性質(zhì)為食品小作坊的主張，本院予以認(rèn)可。上訴人認(rèn)為區(qū)分食品小作坊和食品生產(chǎn)企業(yè)的核心標(biāo)準(zhǔn)是所生產(chǎn)的食品是否納入《食品生產(chǎn)許可證許可目錄》和《國家實(shí)行生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品目錄》，并無法律依據(jù)，本院不予支持。

　　二、關(guān)于食品小作坊生產(chǎn)加工香油、芝麻醬是否需要取得食品生產(chǎn)許可證的問題?！吨腥A人民共和國食品安全法》及修正前的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（2017年11月7日修正）將對食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)督管理權(quán)限賦予省、自治區(qū)、直轄市制定具體的管理辦法。根據(jù)上述法律、法規(guī)的規(guī)定，河北省制定了《河北省食品小作坊小餐飲小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》。該條例規(guī)定食品小作坊生產(chǎn)加工實(shí)行登記證管理，且明確了食品小作坊生產(chǎn)加工的負(fù)面清單，香油、芝麻醬未被列入食品小作坊禁止生產(chǎn)加工的產(chǎn)品目錄中。故根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的規(guī)定，雖然香油、芝麻醬屬于《食品生產(chǎn)許可證許可目錄》中需要取得食品生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品，但食品小作坊生產(chǎn)加工該兩類產(chǎn)品，應(yīng)按照《河北省食品小作坊小餐飲小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，辦理登記證，無需取得食品生產(chǎn)許可證。

　　綜上，被上訴人崔小強(qiáng)的個體工商戶作為食品小作坊，其在未辦理登記證的情況下生產(chǎn)加工香油、芝麻醬的行為，應(yīng)按《河北省食品小作坊小餐飲小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定作出處理，上訴人依照《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定作出的行政處罰行為屬適用法律不當(dāng)。一審判決雖認(rèn)定事實(shí)清楚，但因被上訴人崔小強(qiáng)確實(shí)存在上述違法行為，故應(yīng)判決上訴人依照《河北省食品小作坊小餐飲小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定重新作出行政行為。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

　　一、維持唐山市路北區(qū)人民法院(2018)冀0203行初295號行政判決。

　　二、責(zé)令唐山市食品藥品監(jiān)督管理局重新作出行政行為。

　　二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人唐山市食品藥品監(jiān)督管理局承擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長　張秀敏

　　審 判 員　劉天永

　　審 判 員　杜　倩

　　二〇一九年二月二十一日

　　法官助理　劉威彤

　　書 記 員　于　欣

河南省市場監(jiān)督管理局關(guān)于食品小經(jīng)營店法律適用有關(guān)問題的復(fù)函